姚立塔玩忽职守案——刑法因果关系的判断

时间:2020-12-30 16:07       来源: 宣告无罪实务指南与案例

来源:《宣告无罪实务指南与案例精析》

裁判要点

因果关系是指行为与结果之间决定与被决定、引起与被引起之间的关系。在刑法中,根据罪责刑相适应原则,如果发生了某一危害结果,若要求行为人承担刑事责任,就必须要先判定危害行为与危害结果之间存在刑法上的因果关系,这种因果关系的存在是行为人承担刑事责任以及受到刑法处罚的客观依据。玩忽职守罪属于结果犯,只有因行为人的玩忽职守致使公共财产、国家和人民的利益受到重大损失或造成其他严重后果,才能构成玩忽职守罪。如果行为人的行为未造成重大损失或严重后果,或者重大损失或严重后果与行为人的玩忽职守行为之间不具有刑法上的因果关系,行为人不构成玩忽职守罪,应视为普通的玩忽职守行为。


案例索引

河北省沧州市中级人民法院(2011)沧刑终字第75号


案情

原公诉机关:河北省黄骅市人民检察院。

原审被告人:姚立塔。

河北省黄骅市人民法院审理黄骅市人民检察院指控被告人姚立塔犯玩忽职守罪一案,于2010年12月15日作出(2010)黄刑初字第338号刑事判决,被告人姚立塔不服,在法定期限内提出上诉。河北省沧州市中级人民法院于(2011)年3月3日作出(2011)沧刑终字第75号刑事判决书,宣告姚立塔无罪。

原审判决认定:被告人姚立塔在任河间市住建局建筑管理科科长期间,于2009年5月14日,在河间市盛达房地产开发有限公司(以下简称盛达公司)开发盛华苑住宅楼小区办理建筑施工许可证时,认为每次办证大厅给其送来的档案都有建筑规划许可证,就认为这次也有,所以没有认真地审核档案,违反了(河北省建筑工程施工许可证管理办法》第5条“建设单位申请领取施工许可证应当具备下列条件,并提交相应的证明文件或证明材料:(一)已经办理该建筑工程用地批准手续,提供土地使用证书;(二)在城市规划区的建筑工程,已取得建设工程规划许可证明,提供建设工程规划许可证”之规定,在没有办理建筑工程规划许可证的情况下就为盛达公司办理了建筑工程施工许可证;使其顺利施工,致使盛达公司未按规定缴纳人防工程易地建设费1,436,666元,给国家造成重大经济损失。

认定上述事实的证据有:

1.被告人姚立塔供述,自2002年至今任河间市住建局建筑业管理科科长。建筑业管理科的工作职责主要是审核建设单位报来的相关材料,发放建筑工程施工许可证,对建筑市场进行管理。建设单位申请领取施工许可证的条件有:建筑工程用地许可证、建筑工程规划许可证、拆迁许可证和施工现场是否具备施工条件、中标通知书和施工合同、施工图纸及技术资料、保证工程质量和安全的具体措施、监督合同、监理许可证或建设单位项目管理资质及工程技术人员有关情况、年度投资计划和资金落实证明或资金保函、消防设计审核意见书以及其他条件。我们审核发放建筑工程施工许可证的程序是,根据《河北省建筑工程施工许可管理办法》第7条的规定,首先由建设单位按标段或单位工程填写《建筑工程施工许可申请表》,加盖单位及法定代表人印鉴的建筑工程施工许可证申请表,并附本办法第5条规定的证明材料,向发证机关提出申请。最后我们建管科在收到建设单位的材料后,对于符合条件的应当自收到申请之日15日内颁发施工许可证,对于不符合条件的,不予颁发施工许可证,以书面形式通知建设单位,说明理由。2009年盛达华苑住宅小区5、6、7号楼的建筑档案中通过查找未找到建筑工程规划许可证。根据规定无建筑工程规划许可证不能为建设单位办理建筑工程施工许可证。无建筑工程规划许可证而给他们办理建筑工程施工许可证的原因是每次办证大厅给我拿过来的档案都有建筑工程规划许可证,我认为这次也有,就没有认真地审核档案,没有发现建设单位和施工单位报送的档案中没有规划许可证,就给发放了建筑工程施工许可证。是其让大厅人员办理的,未向分管副局长和局长请示。

2.王彦昌证明,其任盛达公司经理。2008年12月22日,盛达公司打了1,061,850元的欠条是其经办的,其让公司的法人董双桥在欠条上签了字,打欠条的事找的是袁局长,袁局长同意打欠条。办施工许可证没有找局长们,而是直接找的姚立塔,当时找姚立塔说工程挺紧的,让他快点办,姚说把手续放在办证大厅,他通知大厅尽快给办理。其就把手续放在了大厅,过了几天就办下来了。找姚立塔当时他没看手续,其也未和姚讲没有规划证。并有欠条复印件在卷予以证实。同时王彦昌出庭作证证明,辩护人向法庭提交的盛华苑工程在河间市人民防空办公室的缴纳防空地下室易地建设审批表是从其公司档案中复印的。

3.齐敏全,河间市住房和城乡建设局副局长。证明姚立塔是建管科科长,主要工作是:办理发放工程施工许可证。对2009年盛达公司开发的盛达华苑小区在没有办理工程规划许可证的情况下,建管科为盛达公司办理发放了施工许可证的事情不知情。

4.袁余庆,河间市住房和城乡建设局局长,证明对给盛达华苑工程办理施工许可证的事情不知情,建管科科长姚立塔未向其汇报过。

5.董文才,河间市住房和城乡建设局规划科科长,证明未给盛达公司开发的盛达华苑小区办理建设规划许可证。

6.河间市人民防空办公室出具的收费缴款书证明2010年5月25日收取盛达公司易地建设费200余万元的事实。

7.书证河间市人民防空办公室及闫亚非提供的盛达华苑小区未缴易地建设费的情况表证明了盛达华苑小区在检察机关立案时未缴易地建设费的事实。

8.盛达华苑小区5、6、7号楼施工许可证复印件。

9.河间市住房和城乡建设局已证明姚立塔自2000年1月至今任住建局建管科科长。建管科的证明证实了其工作职责。

10.相关的法规及防空地下室易地建设费收取的相关依据等书证。

上述证据经原审法院法庭质证,予以确认。

原审法院认为,被告人姚立塔身为国家机关工作人员,在执行职务中,严重不负责任,由于过失,给不具备办证条件的盛达公司办理了施工许可证,造成盛达公司在不缴易地建设费,未取得规划许可证的情况下得以施工的后果。

至检察机关立案时盛达公司仍未缴易地建设费,给国家造成了重大经济损失。鉴于在案发后造成的损失已全部追缴,认定被告人姚立塔犯罪情节轻微,依法对其免于刑事处罚。依照《刑法》第397条第1款、第37条之规定,以被告人姚立塔犯玩忽职守罪,免予刑事处罚。

上诉人姚立塔的上诉理由为其行为未给国家造成重大经济损失,构不成犯罪。

二审法院经审理查明,上诉人姚立塔在河间市盛达房地产开发有限公司(以下简称盛达公司)开发盛达华苑住宅楼小区办理建筑施工许可证时,未认真审核档案,在报送的审批材料中,缺少城市建设规划许可证的情况下,指使他人给盛达公司办理了建筑工程施工许可证,致使盛达公司未按规定缴纳人防工程建设费1,436,666元。经查,上诉人姚立塔身为国家机关工作人员,在执行职务中,确有严重不负责任和过于自信的过失行为,原判认定姚立塔之行为给国家造成的经济损失1,436,666元欠当。因盛达公司给人防办打的欠条1,061,850元,易地建设费收取的多与少及审查是否收取不是被告人姚立塔的职权范围,应该是人防办的职责,况且人防办的主管领导对应收取盛达公司易地建设费 1,061,850元并让盛达公司打欠条的做法是认可的,并加盖双方单位的公章,当时未实际收取1,061,850元是被告人姚立塔给盛达公司办理施工许可证之前的行为。即使该1,436,666元属于给国家造成的重大经济损失,也应属人防办的主要责任人员应承担的后果,而不是由负责审核办理施工许可证的姚立塔应该承担的法律后果。姚立塔的行为构成犯罪还应同时具备给公共财产、国家和人民利益造成重大损失这一客观要件。姚立塔的行为所产生的直接后果为盛达公司办理了施工许可证,该后果无证据证明就达到了给公共财产、国家和人民利益造成重大损失程度。人防工程建设费1,436,666 元,虽然该欠条所欠金额在立案前未偿还,但案发后,盛达公司实际支付了该款项200余万元。因此,人防工程建设费1,436,666元不属于无法实现债权的情况。故原判认定被告人姚立塔的违法行为给国家造成重大损失予以定罪科刑欠当。综上,姚立塔虽有玩忽职守的行为,但认定其给国家造成了重大经济损失证据不足。一审法院在判决书中列举的认定本案事实的证据,已经开庭审理控辩双方质证后确认。二审院审理过程中,上诉人姚立塔未提出新的证据,二审院对一审判决书认定的证据予以确认。


审判

二审院认为,上诉人姚立塔虽有玩忽职守的行为,一审法院认定其给国家造成了重大经济损失证据不足。应依法宣告其无罪。故其上诉理由成立,予以支持。依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第162条第3项、第189条第2项,判决如下:

一、撤销黄骅市人民法院(2010)黄刑初字第338号刑事判决中对被告人姚立塔的定罪量刑部分;即被告人姚立塔犯玩忽职守罪,免予刑事处罚。

二、上诉人姚立塔无罪。


评析

本案中盛达公司未缴纳人防易地建设费与姚立塔的玩忽职守行为是否存在刑法上的因果关系是认定姚立塔是否构成玩忽职守罪的关键。

一、姚立塔的行为属于过于自信的玩忽职守行为

(一)玩忽职守罪的概念及构成要件

玩忽职守罪,是指国家机关工作人员严重不负责任,不履行或者不认真履行职责,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。玩忽职守罪作为一种典型的职务犯罪,本罪的主体是国家机关工作人员,本罪客体是国家机关的正常管理活动,本罪客观方面表现为行为人实施了玩忽职守的行为,即行为人没有恪尽职守,并使公共财产、国家和人民利益遭受了重大的损失。玩忽职守罪属于结果犯,要求玩忽职守的行为造成了重大损失,即玩忽职守行为与重大损失之间存在刑法上的因果关系。本罪主观方面是过失,即应当预见自己玩忽职守的行为可能致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失,因为疏忽大意而没有预见,或者已经预见而轻信能够避免。

(二)姚立塔的行为属于过于自信的玩忽职守行为

姚立塔作为河间市住房和城乡建设局内设建筑管理科科长,负有严格审核申请材料为符合申请条件的申请人发放建筑工程施工许可证的责任。

为了加强对建筑活动的监督管理,维护建筑市场秩序,保证建筑工程的质量和安全,我国相继出台了《建筑法》《招标投标法》《城乡规划法》等法律,初步建立了包括建筑施工许可证制度、从业资格审查制度等在内的适应社会主义市场经济要求的建筑业管理体制。正因为建筑行业的重要性,建筑市场的规范直接关系市场经济的良性运行。

根据“中国沧州政府信息公开平台”网站公布,河间市住建局作为建设行政主管部门的职责之一是承担规范住房和城乡建设管理秩序的责任,依法对本市房地产市场进行管理。该局建筑管理科负责房屋建筑和市政基础设施项目施工许可证和工程竣工备案的监督管理等职责。《建筑法》第7条规定,建筑工程开工前,建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。《建筑法》第8条规定:“申请领取施工许可证,应当具备下列条件:(一)已经办理该建筑工程用地批准手续;(二)在城市规划区的建筑工程,已经取得规划许可证。”《河北省建筑工程施工许可管理办法》第5条规定:“建设单位申请领取施工许可证应当具备下列条件,并提交相应的证明文件或证明材料:(一)已经办理该建筑工程用地批准手续。提供土地使用证书;(二)在城市规划区的建筑工程,已取得建设工程规划许可证明。提供建设工程规划许可证......”以上法规均对申请建设工程施工许可证的条件进行明确的规定,建设单位申请建筑工程施工许可证必须已经取得建设工程规划许可证。也就是说,建设单位没有取得建设工程规划许可证依法不能取得建设工程施工许可证。其目的是从行政审批环节严格确保建筑工程质量和安全,符合国家的建筑工程安全标准。

姚立塔作为河间市住房和城乡建设局建筑业管理科科长,其职责之一是审核申请单位报送的申请材料并为其发放建筑工程施工许可证。姚立塔本应恪尽职守,严格审查每次建设工程施工许可证的申请材料。姚立塔因为申请单位以往项目的申请材料都有建设工程规划许可证,就自信地认为盛达花苑住宅小区5、6、7号楼的申请材料中应当有建设工程规划许可证,所以,姚立塔没有认真审核申请材料,未发现建设单位和施工单位这次报送的申请材料中没有建筑工程规划许可证,就指示工作人员为盛达公司发放了建设工程施工许可证。姚立塔为不具备取得建设工程施工许可证的单位发放了建设工程规划许可证的行为,损害了国家对建筑业的正常管理活动。姚立塔的行为属于玩忽职守。

二、本案不存在重大损失

根据《刑法》第397条及其相关司法解释的规定,玩忽职守罪属于结果犯,只有因行为人的玩忽职守致使公共财产、国家和人民的利益受到重大损失或造成其他严重后果,才能构成玩忽职守罪。相反,则应视为普通的玩忽职守行为。对国家和人民利益以及公共财产遭受重大损失是认定玩忽职守罪的必要前提。

在《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件的立案标准》中对玩忽职守罪造成的重大损失作了诸多的规定,其中“(二)玩忽职守案”中规定,造成公共财产或者法人、其他组织财产直接经济损失30万元以上,或者直接经济损失不满30万元,但间接经济损失150万元以上的......

本案中,检察机关指控姚立塔玩忽职守行为造成了盛达公司未按规定缴纳人防易地建设费1,436,666元,给国家造成重大经济损失,将该损失认定为是姚立塔玩忽职守行为造成的,因此指控姚立塔构成玩忽职守罪。但盛达公司未按规定缴纳人防易地建设费1,436,666元不能构成重大损失。

盛达公司与收取人防易地建设费的职能部门人防办公室达成协议,同意盛达公司以打欠条(欠条数额为1,061, 850元)方式欠缴人防易地建设费,且该欠条加盖双方单位的公章并经双方单位领导批准认可。对于公共财产而言,该笔费用实际上是以债权形式存在,并且不是无法实现的债权。《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》附则第四条对债权存在问题规定的“虽然有债权存在,但已无法实现债权的,可以认定为已造成了经济损失”的四种情形。(1)债务人已经法定程序被宣告破产;(2)债务人潜逃,去向不明;(3)因行为人责任,致使超过诉讼时效;(4)有证据证明债权无法实现的其他情况。事实证明案发后盛达公司及时偿还了欠款,并有相关收缴费用的票据予以证实。盛达公司所打欠条欠缴的人防易地建设费不应作为无法实现债权的情况处理,不属于已经造成的经济损失。

综上,将盛达公司欠缴的人防易地建设费1,061,850元认定为被告人姚立塔的玩忽职守行为给公共财产、国家和人民利益造成重大损失的证据不足。

三、姚立塔的玩忽职守行为与本案“重大损失”之间不存在刑法上因果关系 

(一)姚立塔的职责是发放建筑工程施工许可证,而不是收取人防易地建设费

姚立塔所在的建筑管理科的职责是发放建筑工程施工许可证,而不是收取人防易地建设费。人防易地建设费收取的多与少及审查是否收取不是被告人姚立塔的职权范围。姚立塔严格审查的直接结果是施工单位不能取得建设施工许可证,而不是收取了上百万元的人防易地建设费。本案中盛达公司人防易地建设费未被收取的原因是施工单位和应当收取人防易地建设费的职能部门河间市人防办公室进行了协调,盛达公司以打欠条的方式与人防办公室达成协议,加盖双方单位的公章并经双方单位领导批准认可。即人防办公室同意盛达公司欠缴人防易地建设费1,061,850元。也就是说,本案人防易地建设费未收取的责任人是人防办公室,而不是并不负责收取该费用的姚立塔。

(二)人防易地建设费损失与姚立塔玩忽职守行为之间不存在刑法上的因果关系

因果关系是指行为与结果之间决定与被决定、引起与被引起之间的关系。刑法中的因果关系是指犯罪构成客观方面要件中危害行为与危害结果之间存在的引起与被引起的关系。根据罪责刑相适应原则,如果发生了某一危害结果,要确定某人应否对该结果负刑事责任,就必须查明他所实施的危害行为与该结果之间是否具有因果关系,这种因果关系的存在是行为人承担刑事责任以及受到刑法处罚的客观依据。

根据一般因果关系论,原因是指引起一定现象的现象,结果是指由于原因的作用而引起的现象。原因在先、结果在后(简称先因后果)是因果联系的特点之一,即二者的关系属于引起和被引起的关系。本案中不容忽视的客观事实是,盛达公司人防易地建设费未被收取(以盛达公司向人防办公室打欠条形式存在申请材料中)的事实在姚立塔实施玩忽职守行为之前就已经存在。也就是说,盛达人防易地建设费被未收取“结果”在前,姚立塔没有严格审查材料发放施工许可证行为的“原因”在后。这种“结果”发生在前、原因”发生在后的关系并不符合原因在先、结果在后的因果关系特点,更不能属于刑法上的因果关系。危害行为与危害结果之间不具有因果关系,危害行为人不应担责。

综上所述,姚立塔为不符合取得建筑施工许可证条件的盛达公司发放建筑工程施工许可证的行为属于玩忽职守行为,但其玩忽职守行为与上百万元人防建设费未收取之间并不具有刑法上的因果关系。姚立塔玩忽职守行为与本案出现的人防易地建设费未被收取的“重大损失”之间不具有刑法上的因果关系,姚立塔依法不构成玩忽职守罪。


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