无犯罪所具备的主观罪过，不应认为是犯罪

我国法律对玩忽职守罪的罪与非罪有较严格的界限，行为人由于政策不明确、业务能力水平低等原因，工作失误的，主观上没有犯罪所具备的主观罪过，不认为是犯罪。政策不明确，工作失误构不成犯罪，行为人按明确的政策行事更构不成犯罪了。

（2015）龙刑再初字第1号

2003年，原审被告人黎某担任上金乡林业站站长，在上金乡实施退耕还林工程工作中具体负责全乡的这一工作，乡林业站是本乡退耕还林工程工作的具体实施部门。在这一工作开展过程中，原审被告人黎某在审查了到上金乡板受屯承包土地种树的，家住龙州县城人区军、黄某丙，合伙承包种树的家住南宁的莫某甲、李某甲、莫某乙及合伙人板受屯村民零海民和黄某乙，板受屯村民黄万龙，灵活屯农户黄崇石、陆某甲的退耕还林申请并实地核实后，为这10人办理了与乡政府订立的退耕还林工程合同。后在林木成活率验收合格后，又为10人办理了领取粮食补助和生活现金补助的手续。10人为此获领2003年至2006年粮食补助和生活现金补助共折款454779元。获得两项补助的地块包括区军的170.8亩、黄某丙的70亩，二人获得二项折款共166152元；黄万龙的67.1亩，获得二项折款共61732元；黄崇石的65.1亩，获得二项折款共44919元；陆某甲的56.6亩，获得二项折款共39054元；莫某甲与黄某乙、零海民合伙的159.6亩，获得二项折款共73416元；莫某乙与零海民合伙的47.2亩，获得二项折款共21712元；李某甲与黄某乙、零海民合伙的103.9亩共740.3亩，获得二项折款共47794元。其中区军和黄某丙的承包地是二人与板受屯集体订立承包合同且是没有承包到户的集体荒地，合同没有报村委备案和未报乡政府批准，但承包金已交给屯集体；莫某甲、莫某乙、李某甲经营的地块是与他们有亲戚关系的村民零海民和黄某乙的开荒地，屯集体没有与零、黄二人签订承包该地块到户合同，莫某甲、莫某乙、李某甲与零海民和黄某乙订立的是口头合伙合同。村民黄万龙、黄崇石、陆某甲的地块是自己开荒的屯集体荒地，未发包到户。

另查明，国务院《退耕还林条例》第三十六条尚未承包到户和休耕的坡耕地退耕还林的，以及纳入退耕还林规划的宜林荒山荒地造林，只享受种苗造林补助费。广西壮族自治区林业局《桂林营发（2007）63号“关于退耕还林政策补助问题的批复”文件》内容：下列三种情形可视为承包到户或者事实上的承包到户，都可以享受退耕还林政策补助。（一）·······。（二）本集体经济组织的有林地（或荒地），本集体经济组织成员开垦成为坡耕地并一直自行耕作，虽与本集体经济组织没有承包约定，但土地经营权事实上已属自耕作者的。（三）本集体经济组织的坡耕地，已经落实到本集体经济组织成员，或者承包金已由本集体经济组织按一定形式分发到户，由本集体经济组织发言包给本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的。·······。广西壮族自治区退耕还林工作领导小组办公室《桂退办字（2008）2号“关于退耕还林政策有关问题的答复”文件》内容：一、关于不同单位或个人承包退耕还林是否享受退耕还林政策同等待遇的问题。······无论哪些单位或个人，只要依照退耕还林政策规定承包退耕还林，并与土地经营权人签订合法的退耕还林承包合同，都可以享受退耕还林政策。······。广西壮族自治区林业局《桂林营发（2007）34号“关于国有土地和集体土地尚未承包到户纳入退耕还林工程问题的批复”文件》内容：······我局认为巴马县把尚未承包到户的国有土地和集体土地纳入退耕还林工程，不属违法违规行为，只要造林质量达到要求，应当继续享受国家退耕还林政策。······。广西壮族自治区人民检察院广西壮族自治区林业局《桂检会（2009）1号“关于印发﹤自治区人民检察院自治区林业局第二次联席会议纪要﹥的通知》内容：······会议认为，退耕还林是国家改善环境的重大举措······既要把握政策法律界限，又要尊重历史、从实际出发；既要注重生态实效，又要兼顾国家、农村集体经济组织和退耕还林承包经营户的利益；既要打击犯罪行为，又要保护国家、农村集体经济组织和退耕还林承包经营户的利益······会议达成以下共识：符合下列条件之一的，属于承包到户的坡耕地：·······（二）本集体经济成员自行在本集体经济组织的荒山、林地开垦变成自营地（1998年以后毁林开垦的除外），虽然与本集体经济组织未签订任何协议或合同，但事实上经营权已属于自垦自营者的，在得到集体经济组织确认同意列入退耕还林后，可以纳入退耕还林范围，享受钱粮补助政策。（三）本集体经济组织把本经济组织的土地统一发包给本集体经济组织成员或本集体经济组织以外的单位和个人，坡耕地虽然没有具体划界分块到户，但土地收益按一定形式分配到本集体经济组织成员。······。

在自治区退耕还林工作领导小组办公室和自治区林业局的政策明确了集体荒地尚未承包到户，也可作为退耕还林地享受退耕还林优惠政策，以及自治区检察院与区林业局为此达成共识的情况下，被告人行为符合政策规定但不符合法规规定是否构成犯罪，承包人与发包人签订的合同程序不合法的情况下被告人为承包人办理享受退耕还林优惠政策的行为是否构成犯罪？这是控辩双方争议的焦点。我国法律对玩忽职守罪的罪与非罪有较严格的界限，行为人由于政策不明确、业务能力水平低等原因，工作失误的，主观上没有犯罪所具备的主观罪过，不认为是犯罪。政策不明确，工作失误构不成犯罪，行为人按明确的政策行事更构不成犯罪了。结合本案，在政策明确，被告人行为符合政策规定的情况下，原判以自治区相关部门的政策与国务院的法规相抵触就认定行为人犯罪，显然理由不成立，也与法律界定的罪与非罪中非罪的解释不相符。原审认为损失仍可能追回，也就是说国家财产仍有可能未受损失，这样被告人就构不成犯罪。订合同时程序违法是民法调整的范围，不是认定犯罪的依据和要件，这只能认定是行为人工作不细致失误。检察机关认为被告人的行为既不符合法规的规定也不符合政策的规定，显然是过度解读地方政策了。只要是符合恢复森林生态，确保国土生态安全这一法规、政策的宗旨要求，只要造林质量达到要求，林户为此领取的两项补助就是合法合规的，国家财产就没有造成损失，被告人的行为就不应认为是犯罪。公诉机关指控原审被告人黎某犯罪证据不足，所指控的犯罪不能成立。宗上所述，原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应予改判。

一、撤销本院（2008）龙刑初字第64号判决；

二、原审被告人黎某无罪。

如不服本判，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向崇左市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。

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